Autor: prof. dr Anđelko S. Lojpur, Crnogorska ekonomska naučna akademija (CENA)

Ako ne razmišljate o svojoj budućnosti
nećete je ni imati!
… ili ćete imati budućnost koju je neko drugi stvorio.

U prethodnom tekstu naslov je bio “Kako je ideja o pridruživanju Crne Gore Evropskoj uniji postala ‘punoljetna’?” Iz tog razloga logično je postaviti i pitanje: “Dokle će trajati pregovori o pridruživanju i ima li mjesta za Crnu Goru u budućnosti EU?”

Dž. Stiglic je, još 2016. godine, svjestan da su temelji posthladnoratovske Evrope poljuljani, otvoreno postavio pitanje(1): “Kako su lideri, pokušavajući da izgrade jedinstvenu Evropu, stvorili nešto što daje potpuno suprotne rezultate?”

Proučavajući sadašnje nezavidno stanje u EU, smatramo da se odgovornost za to može pripisati mainstream političarima koji su narušili povjerenje u uspostavljanje “poretka” koji su zamislili “tvorci” EU. U suštini, neuspjeh njenih lidera je bio očigledan već 2008. godine, kada su pokušali da zaustave finansijsku krizu, ostavljajući građane da se brinu sami za sebe. Ovakvi problemi su se dodatno pogoršali tokom COVID krize, a ne može se tumačiti isključivo kao rezultat pogrešnih ekonomskih odluka.

Da li je moguće da se suočavamo s institucionalnom krizom EU?

Dok je EU funkcionisala kao trgovinski savez, integracije su se pokazale kao uspešne i korisne za sve učesnike. Međutim, s vremenom, postalo je jasno da EU, bez jedinstvenih geopolitičkih ciljeva i zajedničke spoljne i bezbjednosne politike, ne može preživeti kao politička unija. Današnja EU, prema zamisli Žaka Delora, ne postoji više”(2). Ž. K. Junker, nakon Bregzita, naglašava da “Evropa ne sme da se drži na okupu trgovinskim prednostima, nego treba da se spašava prijetnjama i strahom od mogućeg izlaska iz zajednice.”

U svetlu svega ovoga, pitanje institucionalne krize u EU jako je kompleksno i zahteva dublju analizu, zavisno od definicije “krize”. Ako je za potrebe ovog priručnika definišemo kao nedovoljnu efikasnost, demokratski deficit, te političku i ekonomsku fragmentaciju (npr. COVID kriza), možemo reći da je EU u svojevrsnoj institucionalnoj napetosti, ali ne nužno i u akutnoj krizi. Po našem mišljenju, ključni izazovi koji ukazuju na prisutnost elemenata institucionalne krize su sledeći:

• Sporost donošenja odluka: Ova sporost je naročito izražena u oblastima gde je potrebna jednoglasnost (npr. spoljna politika), što često ometa zajedničko delovanje;
• Rastući razdor između institucija i građana: Mnogi građani EU osećaju da su odluke u Briselu udaljene i nedovoljno transparentne;
• Nedostatak političke vizije: Prema nekim analizama, europske elite nemaju jasnu strategiju za reformu državne uprave;
• Pritisak zbog proširenja: Ulazak novih članica (npr. Ukrajina, Moldavija, Zapadni Balkan) zahteva duboke institucionalne reforme, a za to još nema konsenzusa.

Često se i od nekih unutrašnjih lidera EU mogu čuti komentari o “tihoj krizi legitimiteta”. To se može objasniti činjenicom da EU funkcioniše, ali uz sve veće unutrašnje tenzije i smanjenje sposobnosti brze reakcije na globalne izazove, sve do nivoa otvorenog suprotstavljanja određenim pitanjima od strane nekih članica. Potvrdu ovog stava Dž. Stiglic daje kada kaže: “Evropa, mesto prosvetiteljstva i kolijevka moderne nauke, doživljava krizu. Kontinuitet započete industrijske revolucije, koja je donela neviđeni rast životnog standarda, prolazi kroz duži period stagnacije.”

Kako je region Zapadnog Balkana zapao u vrtlog “tranzicionog zamora”?

„Tranzicioni zamor“ (ili „zamor od proširenja“) opisuje smanjenje entuzijazma i motivacije – kako među zemljama kandidatima, tako i unutar same Evropske unije – kada proces pristupanja traje predugo, bez jasnih rezultata ili rokova. S obzirom na trenutne izazove, “Evropska unija se suočava s najvećim preprekama otkako je osnovana, tako da je jasno,” naglašava prof. Lj. Jurčić, “da je koncept Evropske unije dotada istrošen.” Ono što dodatno otežava aspiracije nekih država za članstvo u EU su velike razlike među članicama u skoro svim oblastima. Ovo pokazuje da EU ne ostvaruje ciljeve definisane u Ugovorima o osnivanju i funkcionisanju EU, a da njene politike nisu dovoljno efikasne. Takođe, mnoge članice nemaju svoje nacionalne strategije da nadomeste neefikasnost EU kao celine.

Što se tiče Crne Gore, često se uočavaju različite dimenzije žalbi koje iznose pojedini akteri, čime se stiče utisak kako nastoje da odugovlače, obeshrabre ili opstruiraju proširenje na Zapadni Balkan. Odatle dolazi strah da je EU već dostigla svoj optimalni kapacitet apsorpcije, podrazumevajući manjak integracionih kapaciteta, često nazvanih zamor od integracija (engl. enlargement fatigue). Ovaj zamor se manifestuje s obe strane; a to je:

Kod zemalja kandidata kada:

• Građani sve više gube poverenje u proces jer ne vide konkretne koristi;
• Političke elite koriste EU retoriku deklarativno, ali bez stvarne reforme;
• Administracija postaje preopterećena i demotivisana, naročito u manjim državama kao što je Crna Gora;

Unutar EU kada:

• Neke članice postaju skeptične prema proširenju usled unutrašnjih izazova (npr. migracije, populizam, institucionalna reforma);
• Pojavljuje se strah da bi nove članice mogle “uneti nestabilnost” ili usporiti donošenje odluka.

U tom kontekstu, Crna Gora teži da transformiše tranzicioni zamor u tranzicionu energiju – kroz komunikaciju, konkretne rezultate i simboličke poteze. Proces pregovora Crne Gore sa Evropskom unijom trenutno se nalazi u osetljivoj, ali potencijalno prelomnoj fazi. Crna Gora je do sada:

• Otvorila svih 33 poglavlja, zatvorila 7 (uključujući Poglavlje 5 – Javne nabavke, zatvoreno 27. juna 2025);
• Dobila pozitivan IBAR za poglavlja 23 i 24 (vladavina prava), što je bio ključni uslov za dalji napredak.

Politika proširenja EU između tehničkih kriterijuma i političke volje?

Evropska unija formalno ima politiku proširenja i definisan proces pristupanja. Međutim, u praksi se potencijalno članstvo uglavnom vezuje za nivo političke stabilnosti, ekonomske razvijenosti i funkcionalnosti institucija. Razvijenost u kontekstu EU integracija meri se kroz ispunjavanje tzv. Kopenhaških kriterijuma, koji su osnovni standardi za ulazak u Evropsku uniju. Iako su Kopenhaški kriterijumi jasni u načelima, oni su u velikoj meri kvalitativni, a ne kvantitativni, što znači da ostavljaju mnogo prostora za političku procenu, interpretaciju — pa čak i za geopolitičke kalkulacije. Na primer:

• Šta znači „dovoljna nezavisnost pravosuđa“?
• Kada je „borba protiv korupcije“ dovoljno uspešna?
• Kako se meri „politička volja“?

Upravo zato, približavanje EU ne meri se samo postignutim nivoom BDP po glavi stanovnika, već i koliko je država funkcionalna, demokratska i spremna da “igra po pravilima” Unije. Često se događa da neka članica EU (npr. Nizozemska ili Danska) blokira napredak kandidata, iako Evropska komisija smatra da su ispunjeni tehnički uslovi. S druge strane, ponekad se napredak politički nagrađuje, čak i kada svi uslovi nisu formalno ispunjeni. Po nama, postoje najmanje dva značajna primera kako je politika proširenja EU bila podložna političkim kalkulacijama, a ne samo tehničkim kriterijumima: Iako EU formalno koristi kriterijume, politička volja i odnosi sa članicama često određuju tempo i ishod. Rumunija i Bugarska su odlični primeri kako je “politička volja” EU često prevagnula nad tehničkim kriterijumima u procesu proširenja:

Rumunija je članica EU od 2007.

• Rumunija je počela pregovore 2000. godine, a članica EU postala 1. januara 2007., zajedno s Bugarskom;
• Iako tada nije u potpunosti ispunjavala kriterijume, posebno u oblasti pravosuđa i borbe protiv korupcije, EU je odlučila da ih “primi” uz tzv. Mehanizam saradnje i verifikacije (engl. Cooperation and Verification Mechanism – CVM), poseban nadzorni okvir koji je trajao sve do 2023. godine;
• Ovaj mehanizam bio je svojevrsni kompromis: članstvo uz dodatni nadzor.

Bugarska je članica EU od 2007.

• Slično kao Rumunija, Bugarska je “ušla” u EU uz političku podršku, iako su postojale ozbiljne zabrinutosti oko korupcije i reforme pravosuđa;
• Takođe je bila podložna CVM nadzoru, koji je trajao više od decenije;
• Bugarska je dobila zeleno svetlo za ulazak u eurozonu 2026. godine, što pokazuje da je EU spremna da nagradi dugoročnu stabilnost i napredak, uprkos početnim slabostima.

Na kraju, ulazak Rumunije i Bugarske u EU 2007. bio je više geopolitička odluka nego rezultat savršenog ispunjavanja kriterijuma. EU je tada želela da dodatno stabilizuje jugoistočnu Evropu i pošalje poruku da je proširenje i dalje “živa” politika. To je otvorilo vrata i za druge države, ali je istovremeno pooštrilo kriterijume za skorije kandidate.

Koje potencijalne opcije su na raspolaganju EU za Crnu Goru?

Možemo razmatrati dve osnovne opcije, ali je, narodski rečeno, “banak” ovaj put u rukama EU koja, kako se pokazalo prilikom prijema deset novih članica 2007. godine, može učiniti ustupak potencijalnoj članici uz uvođenje tzv. “mekog nadzora”. Opcije su: a) reforma pre članstva; b) prvo članstvo, pa potpuna reforma.

Zašto EU preferira opciju „reforme pre članstva“?

EU je nakon ulaska Rumunije i Bugarske, naročito zbog iskustava s Mađarskom i Poljskom, uvidela da unutrašnje probleme nije lako rešiti nakon što neka država kandidat postane članica. U takvim situacijama, mehanizmi sankcionisanja su spori i politički osjetljivi, pa se danas preferira opcija potpuno ispunjenje kriterijuma pre članstva.

Opcija „funkcionalno članstvo uz praćenje“

Smataramo da bi se opcija – potencijalno članstvo uz postpristupni nadzor, za Crnu Goru “morala” razmatrati kao realističan kompromis. Njeni zagovornici veruju da bi EU time obezbedila da već oslabljeni reformski zamah ne nastavi da se smanjuje, a Crna Gora bi dobila stabilnost i podsticaje za lakše rešavanje unutrašnjih izazova, što se može videti u sledećem:

1. Pristup fondovima i investicijama: Članstvo donosi veći i stabilniji pristup EU fondovima (poput kohezijskih i strukturnih fondova), što omogućava jače ekonomske, infrastrukturne i socijalne reforme koje su teško izvodive u pretpristupnoj fazi;

2. Pritisak institucija EU iznutra: Kada je država unutar EU, njen sistem je podložan snažnijim kontrolama – uključujući EU Sud pravde, OLAF i revizorske mehanizme – što može dodatno podstaći borbu protiv korupcije i jačanje vladavine prava;

3. Psihološki i politički zamah: Članstvo šalje snažnu poruku stabilnosti, privlači investitore i obnavlja poverenje građana i administracije, što može neutralisati tranzicioni zamor.

Ima li Crna Gora sposobnosti za svoj „CVM trenutak“?

Crna Gora bi mogla iskoristiti sličan “politički momentum” kao što su to uradile Rumunija i Bugarska 2007. godine, uz nekoliko važnih razlika i izazova. Za razliku od Rumunije i Bugarske koje su ušle u EU uz Mehanizam saradnje i verifikacije (CVM) zbog nedovoljno razvijenih institucija, Crna Gora danas ima:

• pozitivan IBAR za poglavlja 23 i 24 (vladavina prava),
• otvorila sva poglavlja,
• političku podršku ključnih članica EU, poput Nemačke i Francuske.

Međutim, i dalje postoje zabrinutosti zbog:

• hronične političke nestabilnosti i čestih promena vlasti,
• spore implementacije reformi (npr. samo 57% obaveza iz Programa pristupanja za 2024. je ispunjeno),
• i nedostatka institucionalne doslednosti.

Kako bi izgledao “postpristupni mehanizam” za Crnu Goru?

EU daje signale da je spremna za proširenje — ali pod uslovom da kandidati pokažu odlučnost. U tom smislu, Crna Gora bi mogla:

• tražiti ubrzan ulazak uz postpristupni monitoring, slično CVM-u,
• iskoristiti geopolitički kontekst (npr. podršku Ukrajini i Zapadnom Balkanu kao strateškoj tampon-zoni),
• i pozicionirati se kao “najspremniji kandidat” koji može ući do 2028. godine.

S obzirom na to da je Crna Gora već otvorila sva poglavlja i dobila pozitivan IBAR, EU bi mogla razmotriti model sličan CVM-u (koji su imali Rumunija i Bugarska), ali u modernizovanom obliku. Time bi Crna Gora mogla postati članica EU uz “uslovljeni monitoring” (meki nadzor) u ključnim oblastima, slično nekadašnjem CVM mehanizmu za Rumuniju i Bugarsku, što bi bilo politički prihvatljivo i strateški korisno za obe strane. Monitoring bi uključivao:

• Članstvo u EU uz uslovljeni monitoring u oblastima vladavine prava, borbe protiv korupcije i reforme javne uprave;
• Kvartalni izveštaji Evropske komisije o sprovođenju ključnih reformi;
• Finansijska podrška kroz Plan rasta povezana sa ispunjenjem konkretnih kriterijuma;
• Tabelarni prikaz napretka po svakom poglavlju, sa jasno označenim kašnjenjima i izazovima;
• Učešće civilnog društva i medija u praćenju procesa, čime bi se osnažila transparentnost.

Šta su naši koraci – kako dalje ili kako nazad?

Imamo mnogo razloga za pesimizam, posebno nakon finansijskih obaveza, i povećanih finansijskih izdataka za NATO koje je predsednik SAD D. Tramp u formi “sporazuma” nametnuo EU. Teško je govoriti o sporazumu kada se radi o ogromnoj sumi od 1.250 milijardi dolara (500 za investicije + 750 za energente), što premašuje godišnji BDP većine članica EU osim četiri: Nemačka, Francuska, Italija i Španija. Premijer Mađarske Viktor Orban je prokomentarisao da „to nije sporazum, već dominacija Trampa“, dodajući da je Tramp „Fon der Lajen pojeo za doručak“. Po nama, ovo može biti pravi trenutak za ponovno razmatranje budućnosti EU, ali ne u smislu konačnog izgleda, već tranzicije koja će pomoći da preživi ključne izazove. U svetlu svega navedenog, sada imamo više razloga za nadu u vezi s pridruživanjem Crne Gore EU, a njih ima. Zašto ne reći:

• Prvo, EU je snažan akter u Evropi, ali nije vlasnik kontinenta;
• Drugo, Evropa jeste šira, različita i politički pluralistična, ali je jednako crnogorska koliko i drugih država članica;
• Treće, važno je istaći da je Crna Gora stekla međunarodno priznanje kao nezavisna država 13. jula 1878. godine na Berlinskom kongresu, dok su neke od današnjih članica EU postale nezavisne kasnije, čak u 20. ili 21. veku.

Zaključno, pred Crnom Gorom, bolje rečeno pred nama, je izazov da izvučemo pouke iz prošlosti i naučimo kako da izgradimo novu ekonomiju i politiku budućnosti koja će se uskladiti s budućnošću EU. Nadamo se da će “Trampov šok” pokrenuti talase koji će otvoriti put do nove, reformisane EU. Verujemo da još mnogo ljudi širom Evrope veruje u evropski projekat, da se EU može reformisati i da će se to posle svega dogoditi!

(2) Prema odlomku iz autorove knjige „Euro i prijetnje budućnosti Evrope“.

(3) Vid. Šire; Proroković, D.: „Budućnost EU iz ugla geopolitike; Budućnost EU i ZB“; Beograd, Fridrih Ebert; 2016. g.